сотрудник
Россия
сотрудник с 01.01.2018 по настоящее время
OOO "НИиПИ "Спецреставрация" (Отдел градостроительных исследований, научный сотрудник)
сотрудник с 01.01.2017 по настоящее время
ООО "НИиПИ "Спецреставрация"
Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Россия
ББК 85 Искусство. Искусствознание
В статье анализируются базовые принципы, процедуры и проблемы проведения оценки воздействия на культурное наследие при реализации крупных строительных, инфраструктурных, реставрационных проектов на территории объектов всемирного культурного наследия, их буферных зон и широкого окружения.
всемирное наследие, ЮНЕСКО, оценка воздействия, выдающаяся универсальная ценности, буферная зона, широкое окружение
На протяжении 50 лет существования Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года (далее – Конвенция) мировое экспертное сообщество создавало и совершенствовало инструментарий по защите объектов культурного наследия от негативных воздействий. Одним из самых востребованных инструментов в данном контексте является оценка воздействия на наследие при проектировании вблизи объектов под охраной ЮНЕСКО.
Для эффективного применения этого инструмента необходимо четкое понимание предмета оценки воздействия, принципов и процедуры ее проведения, а также актуальных тенденций.
Понятие оценки воздействия на наследие изначально было сформировано в природоохранной парадигме и позже было перенесено по аналогии на культурное наследие. Применительно к памятникам истории и культуры в российском законодательстве не сформулировано нормативное определение оценки воздействия. Тем не менее, отталкиваясь от международной практики и природоохранного законодательства, можно констатировать, что оценка воздействия на всемирное культурное наследие – это вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного культурного наследия планируемой хозяйственной и иной деятельности, преимущественно связанной со строительством и территориальным развитием, в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления либо о выполнении определенных дополнительных действий, направленных на минимизацию потенциальных негативных последствий.
Предмет оценки воздействия – это предполагаемое проектом изменение, которое может повлиять на объект всемирного наследия и его выдающуюся универсальную ценность. Для предмета оценки воздействия ключевое значение имеют три аспекта: ценностный, территориальный и масштабный.
Ценностный аспект связан с понятием выдающейся универсальной ценности (далее – ВУЦ). ВУЦ представляет собой основу системы всемирного наследия, она является центральным понятием Конвенции. Это та характеристика или совокупность характеристик, которые позволяют отнести объект наследия к категории ценностей, имеющих исключительное значение для всего человечества, для его нынешних и будущих поколений, и включить его в Список всемирного наследия. ВУЦ определяется через соответствие критериям, сформулированным Комитетом всемирного наследия. Каждый критерий имеет определенные тематические рамки. Прежде всего, именно критерии содержат указание на основные ценные характеристики объекта, а также на те его элементы и свойства, которые делают этот объект уникальным или исключительным.
Формулировка ВУЦ представляет собой официальное заявление, которое принимается Комитетом всемирного наследия в момент внесения объекта в Список всемирного наследия, и обосновывает наличие у объекта выдающейся универсальной ценности. Формулировка ВУЦ обычно довольно лаконична и не подлежит корректировке. В развитие ее положений действует практика по выявлению атрибутов выдающейся универсальной ценности – это особенности, качества, свойства, составные элементы объекта всемирного наследия, которые отражают различные аспекты его ценности и связаны с его физическими характеристиками.
ВУЦ и атрибуты ВУЦ делают объект уникальным или исключительным для всего человечества, но это не отменяет то значение, которое объект может иметь на национальном или региональном уровне. Не стоит забывать и о ценности, которую могут приписывать объекту местные сообщества и различные заинтересованные стороны.
Таким образом, в центре оценки воздействия должна находиться вся совокупность ценных характеристик объекта: ВУЦ и другие ценности, подлежащие сохранению на национальном, региональном и местном уровнях.
Наряду с ценностным аспектом, важное значение имеет территориальный аспект.
Для того, чтобы подлежать оценке воздействия, проект должен вписываться в определенные территориальные рамки. До недавнего времени оценка воздействия должна была проводиться для проектов, которые реализуются на территории, охраняемой Конвенцией, т. е. в границах объекта или в его буферной зоне. Однако в 2019 году Комитет всемирного наследия расширил территориальные границы оценки воздействия и на широкое окружение объекта [1, с. 35]. В отличие от буферной зоны, имеющей установленные границы, широкое окружение объекта не имеет точно определенной территории, что представляет собой существенную методологическую проблему.
Более широкое окружение может пониматься по-разному в зависимости от тех аспектов ценности, которые в конкретный момент могут быть затронуты.
Вероятно, именно для преодоления этой неопределенности в международной практике проведения оценок воздействия возникло новое понятие зоны влияния проекта [2, с. 14]. Эта зона складывается из трех составляющих: территории, на которой непосредственно реализуется проект; территории, которая связана с различными аспектами и атрибутами ценности объекта (сюда входят сам объект, его буферная зона и более широкое окружение); и территории, на которую проект может повлиять.
Таким образом, задача определения границ зоны влияния оказывается очень важной на начальном этапе оценки воздействия.
Еще один дискуссионный вопрос – масштаб проекта. Оценке воздействия традиционно подлежат крупномасштабные проекты, однако само понятие «крупномасшабность» варьируется от страны к стране и не имеет единого нормативного закрепления.
Небольшое уточнение содержится в Руководстве ИКОМОС 2011 года: к таким проектам стоит отнести проекты строительства дорог, мостов, высотных зданий, различных торговых центров, инфраструктурные проекты, а также проекты реконструкции и сноса, изменение политики в области землепользования и крупных градостроительных преобразований, крупные археологические работы. В качестве одной из угроз также рассматривается чрезмерная туристическая нагрузка [3, с. 5].
Но при этом стоит помнить, что в основе Списка всемирного наследия лежит такое понятие, как уникальность или исключительность. И это, безусловно, позволяет говорить о том, что правильным было бы составление перечня проектов, которые могут оказать воздействие на конкретный объект и его ценные особенности.
Субъектами оценки воздействия являются государства-участники Конвенции, инициатор проекта, исполнитель и различные заинтересованные стороны. Каждый из субъектов имеет свои права, обязанности и зону ответственности в рамках проведения оценки.
Государство самым непосредственным образом участвует в принятии решения о необходимости осуществления оценки воздействия: осуществляет проведение скринингового анализа (это задача органа государственной власти, уполномоченного в сфере сохранения наследия или задача связанных с ними учреждений). Скрининг включает предварительное рассмотрение проекта (тип, масштаб/размах, параметры), выявление чувствительности места реализации проекта (и связанных с ним характеристик и атрибутов объекта всемирного наследия) к предлагаемым изменениям, определение возможных воздействий.
Результат скрининг-процесса – предварительные выводы о возможности влияния предлагаемого действия на ВУЦ объекта всемирного наследия и, соответственно, принятие решения о необходимости проведения оценки воздействия.
На основании выводов скринингового анализа формируется своего рода техническое задание на проведение оценки воздействия и определяется объем необходимых работ (Scoping). На этом этапе подробно описывается, что должна включать оценка воздействия (какие аспекты воздействия должны быть рассмотрены, а какие могут быть опущены в связи с отсутствием влияния на ВУЦ; с какими специалистами и какими заинтересованными сторонами должны быть проведены консультации), а также дано предварительное описание ожидаемых результатов (то есть предварительные выводы о характере и степени потенциального воздействия – эти выводы, собственно, и являются основанием для выдвижения уполномоченным органом власти требования провести оценку воздействия).
Инициатор проекта может быть как государственной структурой, так и частной организацией или лицом. В большинстве случаев инициатор является и заказчиком работ. Он, как правило, оплачивает проведение оценки воздействия.
Важнейшим фактором для успешного проведения оценки является выбор исполнителя. Команда специалистов, выполняющая оценку, должна отвечать двум обязательным параметрам: междисциплинарность и независимость.
Междисциплинарность связана с тремя моментами: какое воздействие оценивается (т. е. сам проект), воздействие на что оценивается (объект всемирного наследия) и в какой системе координат осуществляется оценка этого воздействия (система всемирного наследия и принципы, лежащие в ее основе). Специалисты, которые проводят оценку воздействия, должны обладать не только определенными аналитическими навыками, но и знаниями в этих трех областях.
Независимость команды позволит делать непредвзятые и ничем не обусловленные выводы и давать соответствующие рекомендации. Прежде всего, это, конечно, касается проектов, которые могут нанести ущерб ВУЦ и потому либо должны быть существенно переработаны, либо отклонены.
В оценку воздействия заложен еще один важный принцип – принцип участия (или партисипаторность). Он предполагает вовлечение собственников (или других правообладателей), местных сообществ, органов власти, в том числе органов охраны наследия и других заинтересованных сторон в процесс оценки воздействия.
Возможные методы взаимодействия достаточно разнообразны и могут включать информирование (различные публикации, телевизионные и радиопередачи, издание информационных буклетов, разработка веб-сайтов); консультации (проведение общественных слушаний и опросов); вовлечение (организация различных форумов, семинаров, обсуждений) и др.
На практике принципы независимости и участия в российской системе работы с наследием пока не реализуются в полной мере.
Что касается процедуры проведения оценки воздействия, здесь необходимо выделить несколько базовых принципов:
- Проактивный подход к решению проблем (т. е. упреждающее решение проблем): рассмотрение возможных последствий до принятия решений о начале реализации проекта.
- Скрининг: проведение предварительного анализа, который позволит сказать, потребуется ли полномасштабная оценка воздействия (экономия сил и средств, одновременно нарабатывается опыт, который позволит сформировать перечень тех проектов, которые в обязательном порядке должны подвергаться оценке).
- Альтернативность: поиск возможных способов достижения целей проекта, которые не нанесут ущерб ценности наследия.
- Принятие решений: государство-сторона Конвенции через уполномоченные органы власти/учреждения сначала принимает решение о необходимости проведения оценки воздействия, а затем по результатам оценки дает разрешение на реализацию проекта или отказывает в нем.
- Пост-мониторинг: оценка воздействия не заканчивается с принятием решения о реализации проекта. Она должна помогать и на последующих этапах, сверяя предсказанные воздействия и предложенные меры смягчения с реальной картиной и реальными потребностями.
Среди актуальных тенденций следует указать новое типологическое деление на оценку воздействия на культурное наследие и стратегическую оценку воздействия на окружающую среду (первая из которых проводится для конкретного проекта, а вторая – для концепций, стратегий развития и иных документов стратегического планирования), а также особое внимание к понятию «кумулятивное воздействие на наследие».
Кумулятивное воздействие – совокупное воздействие проектов/действий, одновременно или последовательно (в прошлом, настоящем и будущем) реализуемых на территории объекта всемирного наследия или в его буферной зоне [2, с. 41]. Часто оценивается один проект вне связи с другими проектами, которые реализуются, были или будут реализованы на этой территории. При этом упускается из виду совокупный эффект от реализации всех проектов в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
Именно проблема кумулятивного воздействия стала одним из ключевых факторов при принятии Комитетом всемирного наследия решения об исключении исторического порта Ливерпуля из Списка всемирного наследия в 2021 году. Объект был признан утратившим выдающуюся универсальную ценность в связи с колоссальным негативным воздействием, оказанным комплексным развитием территории в рамках проекта «Ливерпульские воды» и других девелоперских программ по преобразованию городской структуры и исторической застройки.
С выходом в 2022 году нового Руководства по осуществлению оценок воздействия в контексте всемирного наследия назрела потребность в совершенствовании российской практики работы с этим инструментом на основе международного и российского опыта.
Актуальные и потенциальные проблемы, которые требуют рассмотрения в этой связи, на наш взгляд, – это:
- территориальные границы оценки воздействия и масштаб работ, подлежащих оценке;
- практическое внедрение оценки воздействия через правовые механизмы;
- выполнение требований междисциплинарности и независимости в отношении команды экспертов;
- введение в практическую деятельность понятий «кумулятивное воздействие» и «стратегическая оценка воздействия»;
- использование результатов оценки воздействия на практике при принятии решений;
- популяризация оценки воздействия как современного и эффективного инструмента работы с наследием;
- обучение специалистов методике проведения оценки воздействия, в том числе на базе профильных вузов.
1. 2021 Operational Guidelines (WHC.21/01 of 31 July 2021) // World Heritage Centre website. - URL: https://whc.unesco.org/en/guidelines/ (дата обращения: 05.05.2023).
2. Guidance and Toolkit for Impact Assessment in a World Heritage Context// S. Court, E. Jo, R. Mackay, M. Murai, R. Therivel // IUCN and ICOMOS, ICCROM, UNESCO, 2022. - URL: https://whc.unesco.org/en/guidance-toolkit-impact-assessments/ (дата обращения: 05.05.2023).
3. ICOMOS Guidance on Heritage Impact Assessments for Cultural Properties // ICOMOS, 2011. - URL: https://www.icomos.org/images/DOCUMENTS/World_Heritage/Guidance_on_heritage_impact_assessments.pdf (дата обращения: 05.05.2023).
Авторы: Полянцев Евгений Вадимович
