employee
Russian Federation
employee from 01.01.2018 until now
LLC «NIiPI «Spetsrestavratsiya» (Urban Research Department, Research Associate)
employee from 01.01.2017 until now
LLC «NIiPI «Spetsrestavratsiya»
Saint-Peterburg, St. Petersburg, Russian Federation
BBK 85 Искусство. Искусствознание
The article analyses basic principles, procedure and problems of making a heritage impact assessment for major construction, infrastructural and conservation projects within the territory of the world heritage sites, their buffer zones and wider setting.
world heritage, UNESCO, impact assessment, outstanding universal value, buffer zone, wider setting
На протяжении 50 лет существования Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года (далее – Конвенция) мировое экспертное сообщество создавало и совершенствовало инструментарий по защите объектов культурного наследия от негативных воздействий. Одним из самых востребованных инструментов в данном контексте является оценка воздействия на наследие при проектировании вблизи объектов под охраной ЮНЕСКО.
Для эффективного применения этого инструмента необходимо четкое понимание предмета оценки воздействия, принципов и процедуры ее проведения, а также актуальных тенденций.
Понятие оценки воздействия на наследие изначально было сформировано в природоохранной парадигме и позже было перенесено по аналогии на культурное наследие. Применительно к памятникам истории и культуры в российском законодательстве не сформулировано нормативное определение оценки воздействия. Тем не менее, отталкиваясь от международной практики и природоохранного законодательства, можно констатировать, что оценка воздействия на всемирное культурное наследие – это вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного культурного наследия планируемой хозяйственной и иной деятельности, преимущественно связанной со строительством и территориальным развитием, в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления либо о выполнении определенных дополнительных действий, направленных на минимизацию потенциальных негативных последствий.
Предмет оценки воздействия – это предполагаемое проектом изменение, которое может повлиять на объект всемирного наследия и его выдающуюся универсальную ценность. Для предмета оценки воздействия ключевое значение имеют три аспекта: ценностный, территориальный и масштабный.
Ценностный аспект связан с понятием выдающейся универсальной ценности (далее – ВУЦ). ВУЦ представляет собой основу системы всемирного наследия, она является центральным понятием Конвенции. Это та характеристика или совокупность характеристик, которые позволяют отнести объект наследия к категории ценностей, имеющих исключительное значение для всего человечества, для его нынешних и будущих поколений, и включить его в Список всемирного наследия. ВУЦ определяется через соответствие критериям, сформулированным Комитетом всемирного наследия. Каждый критерий имеет определенные тематические рамки. Прежде всего, именно критерии содержат указание на основные ценные характеристики объекта, а также на те его элементы и свойства, которые делают этот объект уникальным или исключительным.
Формулировка ВУЦ представляет собой официальное заявление, которое принимается Комитетом всемирного наследия в момент внесения объекта в Список всемирного наследия, и обосновывает наличие у объекта выдающейся универсальной ценности. Формулировка ВУЦ обычно довольно лаконична и не подлежит корректировке. В развитие ее положений действует практика по выявлению атрибутов выдающейся универсальной ценности – это особенности, качества, свойства, составные элементы объекта всемирного наследия, которые отражают различные аспекты его ценности и связаны с его физическими характеристиками.
ВУЦ и атрибуты ВУЦ делают объект уникальным или исключительным для всего человечества, но это не отменяет то значение, которое объект может иметь на национальном или региональном уровне. Не стоит забывать и о ценности, которую могут приписывать объекту местные сообщества и различные заинтересованные стороны.
Таким образом, в центре оценки воздействия должна находиться вся совокупность ценных характеристик объекта: ВУЦ и другие ценности, подлежащие сохранению на национальном, региональном и местном уровнях.
Наряду с ценностным аспектом, важное значение имеет территориальный аспект.
Для того, чтобы подлежать оценке воздействия, проект должен вписываться в определенные территориальные рамки. До недавнего времени оценка воздействия должна была проводиться для проектов, которые реализуются на территории, охраняемой Конвенцией, т. е. в границах объекта или в его буферной зоне. Однако в 2019 году Комитет всемирного наследия расширил территориальные границы оценки воздействия и на широкое окружение объекта [1, с. 35]. В отличие от буферной зоны, имеющей установленные границы, широкое окружение объекта не имеет точно определенной территории, что представляет собой существенную методологическую проблему.
Более широкое окружение может пониматься по-разному в зависимости от тех аспектов ценности, которые в конкретный момент могут быть затронуты.
Вероятно, именно для преодоления этой неопределенности в международной практике проведения оценок воздействия возникло новое понятие зоны влияния проекта [2, с. 14]. Эта зона складывается из трех составляющих: территории, на которой непосредственно реализуется проект; территории, которая связана с различными аспектами и атрибутами ценности объекта (сюда входят сам объект, его буферная зона и более широкое окружение); и территории, на которую проект может повлиять.
Таким образом, задача определения границ зоны влияния оказывается очень важной на начальном этапе оценки воздействия.
Еще один дискуссионный вопрос – масштаб проекта. Оценке воздействия традиционно подлежат крупномасштабные проекты, однако само понятие «крупномасшабность» варьируется от страны к стране и не имеет единого нормативного закрепления.
Небольшое уточнение содержится в Руководстве ИКОМОС 2011 года: к таким проектам стоит отнести проекты строительства дорог, мостов, высотных зданий, различных торговых центров, инфраструктурные проекты, а также проекты реконструкции и сноса, изменение политики в области землепользования и крупных градостроительных преобразований, крупные археологические работы. В качестве одной из угроз также рассматривается чрезмерная туристическая нагрузка [3, с. 5].
Но при этом стоит помнить, что в основе Списка всемирного наследия лежит такое понятие, как уникальность или исключительность. И это, безусловно, позволяет говорить о том, что правильным было бы составление перечня проектов, которые могут оказать воздействие на конкретный объект и его ценные особенности.
Субъектами оценки воздействия являются государства-участники Конвенции, инициатор проекта, исполнитель и различные заинтересованные стороны. Каждый из субъектов имеет свои права, обязанности и зону ответственности в рамках проведения оценки.
Государство самым непосредственным образом участвует в принятии решения о необходимости осуществления оценки воздействия: осуществляет проведение скринингового анализа (это задача органа государственной власти, уполномоченного в сфере сохранения наследия или задача связанных с ними учреждений). Скрининг включает предварительное рассмотрение проекта (тип, масштаб/размах, параметры), выявление чувствительности места реализации проекта (и связанных с ним характеристик и атрибутов объекта всемирного наследия) к предлагаемым изменениям, определение возможных воздействий.
Результат скрининг-процесса – предварительные выводы о возможности влияния предлагаемого действия на ВУЦ объекта всемирного наследия и, соответственно, принятие решения о необходимости проведения оценки воздействия.
На основании выводов скринингового анализа формируется своего рода техническое задание на проведение оценки воздействия и определяется объем необходимых работ (Scoping). На этом этапе подробно описывается, что должна включать оценка воздействия (какие аспекты воздействия должны быть рассмотрены, а какие могут быть опущены в связи с отсутствием влияния на ВУЦ; с какими специалистами и какими заинтересованными сторонами должны быть проведены консультации), а также дано предварительное описание ожидаемых результатов (то есть предварительные выводы о характере и степени потенциального воздействия – эти выводы, собственно, и являются основанием для выдвижения уполномоченным органом власти требования провести оценку воздействия).
Инициатор проекта может быть как государственной структурой, так и частной организацией или лицом. В большинстве случаев инициатор является и заказчиком работ. Он, как правило, оплачивает проведение оценки воздействия.
Важнейшим фактором для успешного проведения оценки является выбор исполнителя. Команда специалистов, выполняющая оценку, должна отвечать двум обязательным параметрам: междисциплинарность и независимость.
Междисциплинарность связана с тремя моментами: какое воздействие оценивается (т. е. сам проект), воздействие на что оценивается (объект всемирного наследия) и в какой системе координат осуществляется оценка этого воздействия (система всемирного наследия и принципы, лежащие в ее основе). Специалисты, которые проводят оценку воздействия, должны обладать не только определенными аналитическими навыками, но и знаниями в этих трех областях.
Независимость команды позволит делать непредвзятые и ничем не обусловленные выводы и давать соответствующие рекомендации. Прежде всего, это, конечно, касается проектов, которые могут нанести ущерб ВУЦ и потому либо должны быть существенно переработаны, либо отклонены.
В оценку воздействия заложен еще один важный принцип – принцип участия (или партисипаторность). Он предполагает вовлечение собственников (или других правообладателей), местных сообществ, органов власти, в том числе органов охраны наследия и других заинтересованных сторон в процесс оценки воздействия.
Возможные методы взаимодействия достаточно разнообразны и могут включать информирование (различные публикации, телевизионные и радиопередачи, издание информационных буклетов, разработка веб-сайтов); консультации (проведение общественных слушаний и опросов); вовлечение (организация различных форумов, семинаров, обсуждений) и др.
На практике принципы независимости и участия в российской системе работы с наследием пока не реализуются в полной мере.
Что касается процедуры проведения оценки воздействия, здесь необходимо выделить несколько базовых принципов:
- Проактивный подход к решению проблем (т. е. упреждающее решение проблем): рассмотрение возможных последствий до принятия решений о начале реализации проекта.
- Скрининг: проведение предварительного анализа, который позволит сказать, потребуется ли полномасштабная оценка воздействия (экономия сил и средств, одновременно нарабатывается опыт, который позволит сформировать перечень тех проектов, которые в обязательном порядке должны подвергаться оценке).
- Альтернативность: поиск возможных способов достижения целей проекта, которые не нанесут ущерб ценности наследия.
- Принятие решений: государство-сторона Конвенции через уполномоченные органы власти/учреждения сначала принимает решение о необходимости проведения оценки воздействия, а затем по результатам оценки дает разрешение на реализацию проекта или отказывает в нем.
- Пост-мониторинг: оценка воздействия не заканчивается с принятием решения о реализации проекта. Она должна помогать и на последующих этапах, сверяя предсказанные воздействия и предложенные меры смягчения с реальной картиной и реальными потребностями.
Среди актуальных тенденций следует указать новое типологическое деление на оценку воздействия на культурное наследие и стратегическую оценку воздействия на окружающую среду (первая из которых проводится для конкретного проекта, а вторая – для концепций, стратегий развития и иных документов стратегического планирования), а также особое внимание к понятию «кумулятивное воздействие на наследие».
Кумулятивное воздействие – совокупное воздействие проектов/действий, одновременно или последовательно (в прошлом, настоящем и будущем) реализуемых на территории объекта всемирного наследия или в его буферной зоне [2, с. 41]. Часто оценивается один проект вне связи с другими проектами, которые реализуются, были или будут реализованы на этой территории. При этом упускается из виду совокупный эффект от реализации всех проектов в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
Именно проблема кумулятивного воздействия стала одним из ключевых факторов при принятии Комитетом всемирного наследия решения об исключении исторического порта Ливерпуля из Списка всемирного наследия в 2021 году. Объект был признан утратившим выдающуюся универсальную ценность в связи с колоссальным негативным воздействием, оказанным комплексным развитием территории в рамках проекта «Ливерпульские воды» и других девелоперских программ по преобразованию городской структуры и исторической застройки.
С выходом в 2022 году нового Руководства по осуществлению оценок воздействия в контексте всемирного наследия назрела потребность в совершенствовании российской практики работы с этим инструментом на основе международного и российского опыта.
Актуальные и потенциальные проблемы, которые требуют рассмотрения в этой связи, на наш взгляд, – это:
- территориальные границы оценки воздействия и масштаб работ, подлежащих оценке;
- практическое внедрение оценки воздействия через правовые механизмы;
- выполнение требований междисциплинарности и независимости в отношении команды экспертов;
- введение в практическую деятельность понятий «кумулятивное воздействие» и «стратегическая оценка воздействия»;
- использование результатов оценки воздействия на практике при принятии решений;
- популяризация оценки воздействия как современного и эффективного инструмента работы с наследием;
- обучение специалистов методике проведения оценки воздействия, в том числе на базе профильных вузов.
1. 2021 Operational Guidelines (WHC.21/01 of 31 July 2021) // World Heritage Centre website. - URL: https://whc.unesco.org/en/guidelines/ (data obrascheniya: 05.05.2023).
2. Guidance and Toolkit for Impact Assessment in a World Heritage Context// S. Court, E. Jo, R. Mackay, M. Murai, R. Therivel // IUCN and ICOMOS, ICCROM, UNESCO, 2022. - URL: https://whc.unesco.org/en/guidance-toolkit-impact-assessments/ (data obrascheniya: 05.05.2023).
3. ICOMOS Guidance on Heritage Impact Assessments for Cultural Properties // ICOMOS, 2011. - URL: https://www.icomos.org/images/DOCUMENTS/World_Heritage/Guidance_on_heritage_impact_assessments.pdf (data obrascheniya: 05.05.2023).
