Moscow Institute of Architecture (professor)
Science center Concern GRANIT” JSC (Urban planning, professor)
Moscow, Moscow, Russian Federation
In urban planning analysis, the task of interpreting indicators and indices of socio-economic development and management to improve planning paradigms has not yet found proper answers. In the absence of objective assessments of the operation of the management system, there are no proposals aimed at improving the spatial planning system. Considering the complexity of the tasks at hand, the article analyzes paradoxes in assessing the development and operation of management systems.
urban planning, analysis of urban development, indicators of socio-economic development, management indicators, improvement of the planning system
Градостроительное планирование призвано содействовать развитию экономики, сохранению окружающей среды и обеспечению пространственного порядка, регулируя и регламентируя процессы урбанизации. Долгое время основная парадигма планирования была нацелена на обеспечение экономического роста и благополучия населения. Решение этих задач было связано со многими внутренними и внешними императивами модификации городского пространства. Ценности и принципы экономического роста неоднократно устремляли теоретиков планирования осмыслить свою роль в городском и общественном развитии [2, 4, 6] и оценить результативность намечаемых программ и получаемых результатов.
В задачах градостроительного анализа давно стоят вопросы о роли индикаторов в оценке результатов планирования, с тем чтобы наращивать необходимый теоретический потенциал, дабы адекватно реагировать на происходящее [3, 5]. В итоге, это поможет соответствующим образом совершенствовать инструментарий градостроительного формообразования и регламентировать форматы землепользования. Сегодня, наряду с общей динамикой концентрации роста в крупных агломерациях, стали также проявляться тренды их структурной реорганизации. Этому способствовали инновации в информационных и коммуникационных технологиях, которые (в свою очередь) меняли позиции участников градостроительной деятельности в части оценки городского пространства и выстраивания приоритетов развития.
Задача интерпретации индикаторов развития в градостроительном анализе вытекает из предпосылок регламентирования взаимоотношений между социальными и пространственными векторами программ развития. Согласно сложившемуся пониманию, производство пространств является результатом взаимодействия экономических, политических и идеологических установок. Они структурируют городское пространство посредством определения правил землепользования, норм функционального зонирования и обеспечения объектами обслуживания и сетями инфраструктуры. Во многом сегодня формирование пространственных структур протекает под лозунгами модернизации городской среды, с тем чтобы воспроизводимое пространство в полной мере отвечало задачам социально-экономического развития.
Обсуждение проблем пространственного развития идет путем аргументации двух интерактивных процессов: «преобразования» и «регулирования», ради стимулирования трансформации экономического роста для обеспечения местной и региональной устойчивости и справедливости. Таким образом, планирование инициирует действия, влияющие (не только положительно) на городскую среду. Градостроительная доктрина подчеркивает многомерный характер среды и разнообразие целей его участников. Это отмечается через анализ сложных экономических, экологических и эстетических составляющих. Что же касается проработки решений планирования, то новая доктрина не полагает пока глубоких оценок последствий предлагаемых преобразований участниками процесса. Эти тренды могли бы пролить свет в исследованиях как оценки совокупного эффекта по отношению к индивидууму, так и оценки по отношению к поведению всей градостроительной системы. Ниже приведены данные для стран ядра БРИКС, характеризующие экономическое развитие (таблица 1) и социально-экономические успехи (таблица 2), которые затем сравним с некоторыми индикативными характеристиками государственного управления.
Таблица 1. ВВП по ППС в расчете на чел (constant 2017 intern $)
|
|
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 |
2020/2000 |
|
Бразилия |
11529 |
12521 |
14825 |
15012 |
14110 |
1,224 |
|
Индия |
2571 |
3225 |
4213 |
5412 |
6172 |
2,401 |
|
Китай |
3452 |
5335 |
8885 |
12612 |
16296 |
4,721 |
|
Россия |
14570 |
20043 |
23961 |
25488 |
26587 |
1,825 |
|
Южная Африка |
10599 |
12216 |
13496 |
13887 |
12867 |
1,214 |
Источник: https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators
Таблица 2. Индекс социально-экономического развития
|
|
2000 |
2010 |
2015 |
2020 |
2022 |
2020/2000 |
|
Бразилия |
0,668 |
0,722 |
0,752 |
0,758 |
0,760 |
1,135 |
|
Индия |
0,490 |
0,572 |
0,619 |
0,638 |
0,644 |
1,302 |
|
Китай |
0,586 |
0,698 |
0,741 |
0,781 |
0,788 |
1,333 |
|
Россия |
0,733 |
0,797 |
0,823 |
0,826 |
0,821 |
1,127 |
|
Южная Африка |
0,633 |
0,675 |
0,721 |
0,722 |
0,717 |
1,141 |
Источник: UNDP. Human Development Report 2023/24: pp 279-281.
Совершенствование системы планирования невозможно реализовать без повышения информированности всех участников градостроительной деятельности и, вместе с тем, без развития механизмов координации управления. Поднимаются вопросы оценки влияния государственного и муниципального управления на градостроительное развитие. Государственное управление [12] невозможно измерить непосредственно, однако некоторые его элементы можно выразить в виде чисел, и целый ряд таких данных уже существует. Например, рейтинговые агентства и другие организации регулярно проводят опросы экспертов, отражая проблемы городов, регионов и стран [7]. Помимо этого, международные и неправительственные организации проводят анкетирование широких масс, включая домохозяйства, предпринимателей, инвесторов, гражданские сообщества.
Принимая все это в расчет, Всемирный Банк уже в конце 1990-х годов опубликовал доклады «Интегральные индикаторы государственного управления» и «Вопросы государственного управления». Отмечая сложности определения и оценки «государственного управления», эксперты выделили три пары индикаторов, с тем чтобы оценить механизм формирования власти (процесс выборов, их мониторинг, порядок замещения правительств, политическую стабильность), способность правительства определять эффективную политику и гарантировать качество ее исполнения. Последняя пара индикаторов должна по замыслу охарактеризовать исполнение властью и населением законов, рассматривая это как уровень развития общественных институтов.
Итак, для оценки госуправления сформировано шесть групп индикаторов: «Голос народа и подотчетность» и «Политическая стабильность» (таблица 3) характеризуют процесс выборов; группы «Эффективность правительства» (таблица 4) и «Бремя регулирования» (таблица 5) характеризуют способность правительства; а группы «Власть закона» (таблица 6) и «Контроль коррупции» характеризуют отношение граждан и власти к закону.
Таблица 3. Политическая стабильность
|
|
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 |
2020/2000 |
|
Бразилия |
0,54 |
0,44 |
0,50 |
0,44 |
0,42 |
0,788 |
|
Индия |
0,30 |
0,30 |
0,24 |
0,30 |
0,34 |
1,333 |
|
Китай |
0,46 |
0,40 |
0,36 |
0,38 |
0,40 |
0,870 |
|
Россия |
0,22 |
0,24 |
0,32 |
0,30 |
0,36 |
1,636 |
|
Южная Африка |
0,46 |
0,46 |
0,50 |
0,46 |
0,44 |
0,956 |
Источник: https://databank.worldbank.org/source/worldwide-governance-indicators
Течение процессов определяется многими условиями, включая социально-экономические и политические факторы. Вопросы о том, насколько адекватно меняется планирование и может ли оно способствовать развитию – особенно остро стоят сегодня. Могут ли приведенные индикаторы Всемирного Банка пояснить пути корректировки работы системы градостроительного планирования в решении задач социально-экономического развития. Сегодня эти вопросы не находят должного ответа, хотя обретают особую остроту на фоне кардинальных перемен, происходящих во многих сферах бытия и на разных пространственных уровнях. Обустройство среды обитания зависит от эффективности работы систем управления и градостроительного планирования. Отмечая задачи уяснения результативности планирования, выстраиваются аргументы для оценки решений, связанных с формированием среды и контролем использования ресурсов [6, 9, 10].
Поскольку каждая из представленных в таблицах 3-6 оценок отражает весьма специфическое измерение управления, то для каждой из них экспертами Банка был рассчитан отдельный (агрегированный) индекс. Учитывая специфику предмета оценок и отсутствие для этого соответствующей статистики, индексы составлялись на основе многих баз данных, сформированных большей частью на опросах и оценках экспертов. Все последующие процедуры агрегирования сводились к тому, чтобы для каждой группы данных определить свой индекс. Полученные данные позволяют в первую очередь отметить отсутствие прямой корреляционной зависимости между индикаторами уровня социально-экономического развития и политической стабильности. К примеру, согласно данным таблиц 1-3, Китай показал высокие темпы экономического и социального роста в условиях относительно низкой политической стабильности. При этом эффективность работы правительства в течение двух десятилетий, как показано в таблице 4, отставала от индикаторов экономического роста.
Отталкиваясь от данных таблицы 3, можно ли определить задачи обеспечения надежности системы планирования в условиях политической нестабильности? Планирование можно понимать как включающее два измерения: пространственное, содержательное измерение и политическое, процессуальное измерение. Пространственное измерение касается предложения существенных стратегий землепользования, основанных на технико-рациональной логике и профессиональном опыте, в то время как политическое измерение подчеркивает планирование как политическую деятельность, которая никогда не происходит в вакууме, а находится в сложных динамичных институциональных, управленческих и властных системах структуры. Оба аспекта могут повлиять на преобразующее воздействие практики планирования.
Процесс исторических преобразований затрагивает фундаментальные устои практики и нуждается в надежных теоретических ориентирах для градостроительного планирования. Меняется содержание и характер задач, нарастает неопределенность в практике градостроительного управления и планирования. Для обеспечения успешного городского развития и контексте нынешнего раунда реструктуризации городов следует искать новые подходы и в части оценки и индикации парадигм развития. Новые механизмы содержательной оценки и отбора соответствующих индикаторов позволят обеспечить прогресс в градостроительстве.
Вопросы оценки эффективности работы правительства уже давно стоят на повестке дня. Приведенные данные таблицы 4 не дают надежных ориентиров для интерпретации. Трудно заметить взаимосвязь между показателями экономического и социального развития и оценками работы правительства [7, 13]. Выстраивание универсальных индикаторов сводит на нет их практическое применение. К примеру, при относительно высоких показателях работы правительства, состояние городов оценивается негативно. Рост населения трущоб является проявлением жилищного кризиса, заставляющим задуматься о необходимости разработки различных вариантов обеспечения жильем, развития общедоступного общественного транспорта и обеспечения доступа к основным услугам для удовлетворения разнообразных потребностей городских жителей [8, p. 34].
Таблица 4. Эффективность правительства
|
|
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 |
2020/2000 |
|
Бразилия |
0,50 |
0,46 |
0,48 |
0,46 |
0,40 |
0,800 |
|
Индия |
0,46 |
0,48 |
0,50 |
0,52 |
0,58 |
1,261 |
|
Китай |
0,46 |
0,48 |
0,52 |
0,58 |
0,62 |
1,348 |
|
Россия |
0,36 |
0,40 |
0,38 |
0,44 |
0,48 |
1,333 |
|
Южная Африка |
0,62 |
0,62 |
0,54 |
0,52 |
0,50 |
0,833 |
Источник: https://databank.worldbank.org/source/worldwide-governance-indicators
Таблица 5. Бремя регулирования
|
|
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 |
2020/2000 |
|
Бразилия |
0,56 |
0,50 |
0,54 |
0,46 |
0,48 |
0,857 |
|
Индия |
0,46 |
0,44 |
0,42 |
0,42 |
0,48 |
1,043 |
|
Китай |
0,44 |
0,46 |
0,44 |
0,42 |
0,46 |
1,045 |
|
Россия |
0,40 |
0,48 |
0,44 |
0,38 |
0,40 |
1,000 |
|
Южная Африка |
0,60 |
0,64 |
0,58 |
0,54 |
0,50 |
0,833 |
Источник: https://databank.worldbank.org/source/worldwide-governance-indicators
Качество жизни в городских районах становится стратегическим индикатором для градостроителей. Фактически города могут иметь отличные инструменты для реализации политики городского планирования с точки зрения обеспечения экономических и экологических перспектив для гармоничного социального развития. Оценки качества городской жизни представляют собой междисциплинарную концепцию, охватывающую экологические, социальные и градостроительные особенности, а также субъективную оценку.
Таблица 6. Власть закона
|
|
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 |
2020/2000 |
|
Бразилия |
0,46 |
0,50 |
0,54 |
0,46 |
0,48 |
1,043 |
|
Индия |
0,56 |
0,52 |
0,50 |
0,48 |
0,48 |
0,587 |
|
Китай |
0,40 |
0,36 |
0,40 |
0,42 |
0,48 |
1,200 |
|
Россия |
0,28 |
0,30 |
0,34 |
0,34 |
0,34 |
1,214 |
|
Южная Африка |
0,52 |
0,50 |
0,52 |
0,50 |
0,46 |
0,884 |
Источник: https://databank.worldbank.org/source/worldwide-governance-indicators
Несмотря на тот факт, что профессиональные ценности планировщиков полностью не проявляются в стратегиях планирования, хотя и разрабатываются совместно в рамках процессов управления, пора научиться отстаивать и проводить точку зрения планировщиков при обсуждении формулирования основных ценностей и пространственных стратегий. Успех реализации градостроительной стратегии во многом связан с выбором соответствующих показателей и определения их удельного веса. Следует также выяснить возможности их применения в меняющихся контекстах.
Многие достижения в области информационных и коммуникационных технологий способствовали увеличению потоков товаров и финансов, создавая тем самым «новое мировое сообщество». Открывающиеся перспективы всегда привлекательны. Однако в реальности отмечено дальнейшее увеличение различий между регионами, да и поляризационные тренды наблюдались повсюду, раскрывая различия и контрасты как между городами, так и внутри них.
Анализ позволил выделить наиболее важные темы. Использование универсальных индексов позволяет получить несколько отвлеченные оценки, которые не отражают суть индивидуальных проблем городов, что могло бы определить те сферы, которые требуют первоочередного внимания со стороны политиков. Острота дилемм выбора социально-экономических приоритетов должна быть соотнесена с возможностями градостроителей, которые находятся в сложном политическом и институциональном ландшафте, при выборе решений. Какие инструменты можно использовать для улучшения городской среды, а также разработки инновационной политики, способствующие повышению качества жизни?
Сегодня остро стоят вопросы гармонизации пространственного устройства городов и регионов, и вопросы градостроительного планирования обретают новую социальную значимость. Решение проблем связано с поиском новых путей и форм пространственного обустройства среды обитания. Необходимо соответствующим образом модернизировать систему градостроительного планирования, однако сделать это можно на основе серьезных проработок, оценивающих последствия планирования. Такие аргументы явно имеют значение при оценке управленческой деятельности, связанной с формированием среды и контролем использования пространства [5, 7].
В заключение следует подчеркнуть необходимость коренных социально-экономических преобразований для обеспечения гармоничного развития. Для того чтобы планирование стало локомотивом этих изменений, в первую очередь оно должно быть преобразовано изнутри. Признавая преобразующий потенциал планирования как политической деятельности, необходимо оградить его от пагубного влияния рыночных конъектур [1, 13]. Как отмечалось выше, методология оценки универсальных ценностей, соотнесенная с реалистическими оценками ресурсной базы развития позволит органам государственной власти и градостроителям продвигать интегрированное градостроительное развитие путем мониторинга действий управления и оценки эффективности проводимых мероприятий для улучшения качества жизни, что является сегодня нашей главной задачей.
1. Doklad o celyah v oblasti ustoychivogo razvitiya / OON. – 2023. – URL: https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/progress-report/
2. Kochurov, B. I. Gradostroitel'naya ekologiya : uchebnoe posobie / B. I. Kochurov, N. V. Firsova, I. V. Ivashkina. – Moskva : KnoRus. 2024.
3. Krasheninnikov, A. V. Gradostroitel'nye perspektivy / A. V. Krasheninnikov, M. V. Per'kova // Arhitektura i stroitel'stvo Rossii. – 2022. – № 3 (243). – S. 4-7.
4. Moiseev, N. N. Algoritmy razvitiya. Priroda i obschestvo kak odno celoe: v poiskah edinogo processa razvitiya / N. N. Moiseev. – Izd. 2-e, dop. – Moskva : Lenand, 2021.
5. Moiseev, Yu. M. Vyzovy razvitiya i menyayuschiesya gorizonty gradostroitel'nogo planirovaniya / Yu. M. Moiseev // Architecture and Modern Information Technologies. – 2022. – № 4(61). – S. 280-291. – URL: https://marhi.ru/ AMIT/2022/4kvart22/PDF/19_moisseev.pdf – DOI:https://doi.org/10.24412/1998-4839-2022-4- 280-291
6. Moiseev, Yu. M. Gradostroitel'nye plany i strategicheskie programmy regional'nogo razvitiya v KNR / Yu. M. Moiseev, L. Ya. Tkachenko // Izvestiya VUZov. Stroitel'stvo. – 2020. – № 3 (735). – S. 93-106. – DOI:https://doi.org/10.32683/0536-1052-2020-735-393-106
7. Moiseev, Yu. M. Principy indikativnogo planirovaniya v gradostroitel'nom kontekste / Yu. M. Moiseev // Architecture and Modern Information Technologies. – 2009. – № 2(7). – URL : https://marhi.ru/AMIT/2009/2kvart09/Moisseev/Article.php
8. Samoylova, N. A. Model' vzaimosvyazi uchastnikov professional'noy deyatel'nosti v gradostroitel'stve / N. A. Samoylova, Yu. V. Alekseev // Stroitel'stvo: nauka i obrazovanie. – 2023. – T. 13. – № 3. – S. 77-107.
9. Spiridonov, V. Yu. Indikatory territorial'nogo i prostranstvennogo razvitiya regionov / V. Yu. Spiridonov // Vestnik Belgorodskogo gosudarstvennogo tehnologicheskogo universiteta im. V. G. Shuhova. – 2023. – № 12. – S. 67-82.
10. Human Development Report 2023/2024 / UNDP. – New York. 2024. – URL: https://hdr.undp.org/system/files/documents/global-report-document/hdr2023-24reporten.pdf
11. Watson, V. Seeing from the South: Refocusing urban planning on the globe’s central urban issues / V. Watson // The City Reader. – P. 527-536. – DOIhttps://doi.org/10.4324/9780429261732-61
12. World Bank. World Development Indicators. – URL: https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators
13. World Bank. Worldwide Governance Indicators. – URL: https://databank.worldbank.org/source/worldwide-governance-indicators
